COOPERACI?N Y CONFLICTO EN EL MERCOSUR

Ernesto J. Rey Caro

Resumen

El presente trabajo analiza las principales reformas al sistema de solución de controversias del MERCOSUR, particularmente, las referidas al Tribunal Permanente de Revisión y su competencia contenciosa y consultiva.

Se observa la originalidad que significa el otorgamiento de competencia consultiva a un tribunal que en su esencia, es arbitral y no permanente.

Palabras Clave

Solución de controversias – MERCOSUR – Tribunal Permanente de Revisión – Competencia

Abstract

The present work analyzes the main reforms to the system of solution of controversies of the MERCOSUR, particularly, referred to the Permanent Court of Revision and the contentious and consultative competition of this tribunal.

The originality is observed in the granting of consultative competition to a court who in his essence, is a non permanent arbitration tribunal.

Key Words

Solution of controversies – MERCOSUR – Permanent Court of Revision – Jurisdiction.

Desarrollo del tema

Una de las principales innovaciones introducidas por el Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias en el MERCOSUR suscripto en febrero de 2002 y en vigencia desde el 1° enero de 2004, en relación con el anterior régimen – Protocolo de Brasilia -fue la creación del Tribunal Permanente de Revisión.

Cabe destacar que la modificación del sistema implantado en 1991 constituyó una preocupación que se manifestó simultáneamente con el funcionamiento de los mecanismos instituidos en el Protocolo de Brasilia y de Ouro Preto.

En el marco del llamado .Relanzamiento del MERCOSUR., el Consejo Mercado Común adoptó la Decisión 25/00 por la que instruyó al Grupo Mercado Común para que a través del Grupo Ad-Hoc Aspectos Institucionales, realizara un análisis del sistema para efectuar una propuesta integral en orden al perfeccionamiento del mismo1.

El Grupo Ad-Hoc elaboró un Proyecto de Perfeccionamiento, que incluía varias propuestas, entre ellas, la creación de un tribunal de apelación, compuesto de cinco árbitros.

Posteriormente, el Consejo Mercado Común adoptó la Decisión 65/00 por la que estableció un Grupo de Alto Nivel para que presentara una propuesta al respecto.

El GAN consideró una amplia gama de iniciativas y previó también la institucionalización de un tribunal permanente y la posibilidad de que se le pudieran requerir opiniones consultivas.

Esta propuesta se concretó en el Protocolo de Olivos, otorgándosele al Tribunal una jurisdicción o competencia contenciosa y otra consultiva2.

No es el propósito de estas reflexiones abordar la primera de ellas, materia que hemos examinado desde diferentes perspectivas en otros trabajos3, sino centrar la atención en la jurisdicción consultiva.

La idea de otorgar al Tribunal Permanente de Revisión la facultad de emitir opiniones consultivas, no constituye una novedad.

Ya en la Corte Permanente de Justicia Internacional pergeñada en el seno de la Sociedad de las Naciones, como en su sucesora, la Corte Internacional de Justicia en el marco de la Organización de las Naciones Unidas se consagró una .jurisdicción” consultiva4, más allá de las peripecias en torno al reconocimiento y ejercicio de dicha competencia en el primer tribunal5.

También fue institucionalizada en otros tribunales internacionales con competencias limitadas, ratione materiae, como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

En el ámbito de los procesos de integración, la idea fue plasmada en el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, y en la Corte Centroamericana de Justicia.

El procedimiento, la legitimidad para solicitarlas, y el alcance de las opiniones consultivas, entre otras cuestiones, difieren en cada caso, razón por la que no pueden elaborarse conclusiones uniformes.

Existen abundantes estudios sobre la materia.

Por tratarse el MERCOSUR de uno de los llamados .procesos de integración., examinaremos brevemente algunos antecedentes de los tribunales internacionales vinculados con tales organizaciones de integración regional.

En el Tratado de creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, suscripto en 1979 no se instituyó la jurisdicción consultiva.

No obstante, en un proyecto de modificaciones a este instrumento elaborado por el propio Tribunal a comienzo de la década del 90 del siglo pasado, entre las nuevas funciones que eventualmente consideraba podían otorgarse al Tribunal, se incluyó la opinión consultiva.

El proyecto de reformas de 30 de julio de 1991 sugería el siguiente texto .El Tribunal, a solicitud de los Países Miembros, la Comisión o la Junta, emitirá opinión consultiva sobre el contenido y alcance de las disposiciones que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena y, a solicitud de los demás órganos o instituciones de la integración andina, sobre el contenido y alcance de las normas pertenecientes a su correspondiente instrumento constitutivo
.

Agregaba que la solicitud de pronunciamiento del Tribunal deb
ía contener los antecedentes y elementos que la sustentaran y que el Tribunal debía emitir su pronunciamiento dentro del mes siguiente a la recepción de la correspondiente solicitud6.

El Protocolo de Cochabamba de 28 de mayo de 1996, modificatorio del Tratado de 1979, receptó muchas de las iniciativas elaboradas por el Tribunal, pero no acogió la propuesta vinculada con la jurisdicción consultiva.

El Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia, de 10 de diciembre de 1992, en el capítulo referido a su competencia, establece .Artículo 23-que los Estados .podrán formular consultas de carácter ilustrativo a la Corte sobre la interpretación de cualquier tratado o convención internacional vigente también, respecto de conflictos de los tratados entre sí o con el Derecho interno de cada Estado, agregando el dispositivo siguiente que las consultas evacuadas por la Corte en conformidad con el Estatuto, ordenanzas y reglamentos relativas al Sistema de Integración Centroamericana serán obligatorias para los Estados que la integran.

Mas allá de ciertas dudas que surgen de la redacción y del alcance de esta facultad concedida al tribunal, sin hesitación, constituye una de las soluciones más innovadoras en esta materia.

El Protocolo de Olivos reguló las opiniones consultivas en un único dispositivo que integra el Capítulo III.

El Artículo 3 referido al régimen de solicitud de las mismas, sólo previó que el Consejo Mercado Común podría establecer mecanismos relativos a su solicitud al Tribunal Permanente de Revisión .definiendo su alcance y sus procedimientos.

Habría de ser el Reglamento del Protocolo, aprobado por Decisión N° 37/03 del Consejo Mercado Común el que trataría con cierta minuciosidad tal asunto.

En efecto, en el Capítulo II se incluyen doce dispositivos.

En cuanto a la legitimación para solicitar las opiniones consultivas – Artículo 2-se contemplan tres hipótesis.

En primer lugar se faculta a todos los Estados Partes en el MERCOSUR .actuando conjuntamente.

En segundo término, a los órganos con capacidad decisoria del MERCOSUR, que conforme a la estructura institucional y la capacidad normativa reconocida son el Consejo Mercado Común, el Grupo Mercado Común y la Comisión de Comercio del MERCOSUR.

En tercer lugar, se concede tal facultad a los Tribunales Superiores de los Estados Partes con jurisdicción nacional .en las condiciones que se establecen para cada caso.

El Reglamento -Artículo 2-, ha establecido normas referidas a la tramitación de las solicitudes efectuadas tanto por los Estados Partes en las condiciones señaladas, como por los órganos del MERCOSUR habilitados.

Pueden versar sobre cualquier cuestión jurídica comprendida en el Tratado de Asunción, el Protocolo de Ouro Preto, los protocolos y acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción, las .decisiones” del Consejo Mercado Común, las .resoluciones” del Grupo Mercado Común, y las .directivas” de la Comisi
ón de Comercio del MERCOSUR.

En este aspecto existe una coincidencia total con el ámbito de aplicación del Protocolo de Olivos7.

El proyecto de solicitud del Estados o de los Estados que deseen pedir la opinión, deberá ser presentado a los demás Estados para consensuar su objeto y contenido.

Obtenido el consenso, corresponde a la Presidencia Pro Tempore la preparación del texto de la solicitud y la presentación a través de la Secretaría del Tribunal.

La solicitud de los órganos debe constar en el acta de la reunión en la cual se decida pedirla.

En este caso la solicitud debe ser presentada por la Presidencia Pro Tempore al Tribunal.

La tramitación de las solicitudes de los Tribunales Superiores de Justicia – Artículo 3-, deben estar referidas exclusivamente a la interpretación de la normativa MERCOSUR ya reseñada y deben estar vinculadas con causas que se estén tramitando en el Poder Judicial del Estado Parte solicitante.

Se previó la reglamentación del procedimiento pertinente, mandato éste que cumplió el Consejo Mercado Común en la Decisión N° 02/07.

Esta Decisión, sin perjuicio de autorizar a cada Tribunal Superior de Justicia para establecer las normas internas de procedimiento para la solicitud de opiniones consultivas, establece – Artículo 2qué tribunales están habilitados para solicitarlas al Tribunal Permanente de Revisión.

En el caso de la República Argentina, es la Corte Suprema de Justicia de la Nación; en el de la República Federativa de Brasil, el Supremo Tribunal Federal; en el de la República de Paraguay, la Corte Suprema de Justicia; y en el de la República Oriental del Uruguay, tanto la Suprema Corte de Justicia como el Tribunal en lo Contencioso Administrativo.

Se ha previsto que los Estados que en el futuro adhieran al Tratado de Asunción y consecuentemente al Protocolo de Olivos, deben notificar a los otros Estados Partes cuál será el órgano competente designado para tramitar las opiniones consultivas, debiendo formalizarse la designación mediante una Decisión del Consejo.

Se ha contemplado la posibilidad de que los tribunales nacionales mencionados puedan delegar la competencia asignada, en determinadas condiciones.

Retomando las normas reglamentarias establecidas en la Decisi
ón N° 37/03 del Consejo, la presentación de las opiniones consultivas – Artículo 5-deberá efectuarse por escrito, explicitándose en términos precisos la cuestión motivo de la consulta y las razones pertinentes, debiendo indicarse las normas del MERCOSUR vinculadas con la petición, acompañándose, en su caso, la documentación que permitiera su dilucidación.

Para el caso de las solicitudes de los tribunales nacionales, la Decisión N° 02/07 prescribe que además de estos requisitos, deben contener la exposición de los hechos y del objeto de la petición.

Igualmente podrá la petición estar acompañada de las alegaciones efectuadas por las partes en el litigio, si las hubiere, y por el Ministerio Público sobre la cuestión objeto de la consulta.

El Tribunal Permanente de Revisión puede solicitar al tribunal nacional requirente, por intermedio de su Secretaría, las aclaraciones y/o documentación que considere necesarios en el ejercicio de su competencia.

Se reitera que las opiniones solicitadas deberán referirse exclusivamente a la interpretación de la normativa enumerada en el Artículo 3 del Reglamento y que deberán estar .necesariamente” vinculadas a la causa en trámite en el tribunal del Estado Parte solicitante.

Corresponde a los tribunales superiores de justicia de los Estados Partes enviar las solicitudes al Tribunal Permanente de Revisión a través de la Secretaría de éste, con copias para la Secretaría del MERCOSUR y para los tribunales superiores indicados por los Estados Partes.

Al margen de otras normas procesales, la Decisión del año 2007, prescribe – Artículo 7-, que el TPR, sólo entenderá si la solicitud reúne los requisitos ya reseñados y que la cuestión no sea objeto de un procedimiento de solución de controversias en curso sobre la misma materia.

De no reunirse estas exigencias, el TPR debe denegar la petición, informando al tribunal solicitante.

Si se admite la solicitud de opinión consultiva debe designar un árbitro que debe coordinar la respuesta, teniéndose en consideración la actuación de los árbitros en casos similares.

Se prevé cierta participación de los Estados Partes a través del Grupo Mercado Común8.

Tanto la admisión como el rechazo de una solicitud encaminada al TPR, como las opiniones consultivas admitidas por éste deben ser enviadas directamente al Tribunal nacional solicitante y notificadas a todos los Estados Partes.

La Decisión en examen – Artículos 11 y 12-, ha regulado la cuestión de los gastos .honorarios, costos de traslado, viáticos de los integrantes del Tribunal Permanente de Revisión-y otros derivados de la tramitación de las opiniones, y ha previsto una .Cuenta Especial para Opiniones Consultivas” en el ámbito del Fondo Especial para Controversias, creado por la Decisión N° 17/04 del Consejo Mercado Común, amén de establecer normas al respecto para ser aplicadas en casos puntuales.

El Reglamento del Protocolo de Olivos ha dispuesto que las opiniones consultivas deben ser emitidas por el Tribunal Permanente de Revisión en pleno, dentro del plazo de cuarenta y cinco días de recibido el pedido.

Estimamos que la participación de todos los miembros del Tribunal en la emisión de la opinión es muy acertada.

Esta misma solución hemos propiciado para el caso de que el Tribunal tenga que entender en una controversia que involucre a sólo dos Estados Partes, de conformidad con lo previsto en el Artículo 20 del Protocolo de Olivos.

De acuerdo con este dispositivo, en tal hipótesis el Tribunal se integra con tres árbitros, en lugar de los cinco actuales.

La participación del Tribunal en pleno en ambos casos, contribuye a asegurar una interpretación y aplicación uniforme de la normativa MERCOSUR9, opinión ésta también compartida por el jurista uruguayo Didier Opertti10 .

Asimismo, en relación con el contenido de las opiniones consultivas, el Artículo 9 del Reglamento dispone que deberá fundarse en la normativa mencionada en el Artículo 34 del Protocolo de Olivos, referido al derecho aplicable11 , debiendo contener una relación de las cuestiones sometidas a la consulta, un resumen de las aclaraciones de los solicitantes, si el Tribunal las hubiera solicitado, y el dictamen del Tribunal con la opinión de la mayoría y las opiniones en disidencia, si las hubiera.

La posibilidad de que puedan emitirse opiniones en disidencia es también otro aspecto que estimamos innovador.

Tal solución, ha sido excluida para los laudos de este Tribunal y de los Tribunales Ad Hoc en las controversias que le son sometidas a su consideración.

En su oportunidad, y sin dejar de reconocer su motivación, hemos manifestado nuestro desacuerdo con dicho criterio12.

Cabe recordar que el Artículo 25 del PO dispone que tales laudos .se adoptarán por mayoría, serán fundados y suscriptos por el Presidente y por los demás árbitros.

Los árbitros no podrán fundar votos en disidencia y deberán mantener la confidencialidad de la votación.

Las deliberaciones también serán confidenciales y así se mantendrá en todo momento.

La admisión de los votos en disidencia y de las opiniones individuales en algunos tribunales internacionales, – v.g.-en los fallos de la Corte Internacional de Justicia y en su predecesora la Corte Permanente de Justicia Internacional, han contribuido a realzar el valor de los pronunciamientos y al desarrollo del derecho internacional.

El procedimiento consultivo concluye con la emisión de la opini
ón consultiva, con la comunicación al peticionante de la opinión que la misma no podrá ser emitida, o por el inicio de un procedimiento de solución de controversias sobre la misma cuestión.

En cuanto al efecto de las opiniones consultivas – Artículo 11 del Reglamento de PO-no tienen valor vinculante ni son obligatorias.

En este aspecto, se ha seguido la tendencia más conservadora, iniciada con la solución adoptada en la Corte Permanente de Justicia Internacional.

Las opiniones consultivas deben ser publicadas en el Boletín Oficial del MERCOSUR.

Como se advierte, para el estudio de la materia en consideraci
ón es necesario recurrir a distintos textos normativos, y todo indica que habrán de aprobarse otros en la medida que sea necesario suplir algunos silencios.

Es posible también que de modificarse la actual estructura institucional del MERCOSUR, pueda atribuirse a otro órgano la facultad de solicitar opiniones consultivas al Tribunal.

Por otra parte, no puede dejar de remarcarse la originalidad en cuanto se ha otorgado una competencia consultiva a un tribunal que en su esencia, es arbitral, ello al margen de la atribución del carácter de .Permanente., cuando estrictamente no tiene esa peculiaridad.

Estimamos que ha constituido un acierto la determinación de los expertos que elaboraron el proyecto del Protocolo de Olivos de incluir la jurisdicción consultiva.

Ella puede contribuir para alcanzar la interpretación y aplicación uniforme del derecho del MERCOSUR.

En fecha reciente .diciembre de 2006-, por vía de la Corte Suprema de Justicia de Paraguay, se puso en funcionamiento este procedimiento consultivo.

Seguramente, el dictamen del Tribunal Permanente de Revisión brindará interesantes elementos de juicio al investigador.

Se terminó de imprimir en el mes de septiembre de 2007 en M.E.L.